הדפס עמוד זה
רביעי, 31 ינואר 2018 19:46

רשות ההגבלים – נזקה רב מתועלתה

אף אחד לא מטיל ספק, אם המשימה שהוטלה על רשות ההגבלים בכלל ניתנת לביצוע על ידי פקידי מדינה? ריכוז הכוח בידי רשות ההגבלים מסוכן יותר מהנזק הפוטנציאלי שבמונופול פרטי. 

כתבת המשך לכתבה הקודמת שדנה בנושא בעיקר מהזווית העקרונית. מומלץ לקרוא גם את הדיון המעניין בתגובות לכתבה הקודמת.

----------------------------------------------------------------------------------------

רשויות החוק מאז ומתמיד מתמקדות בענישה על עבירה כלכלית רק לאחר ביצוע העבירה. מי שמעלים הכנסות מורשע רק לאחר ביצוע העבירה. כך גם בעבירות תנועה: חוטפים קנס רק לאחר שהמשטרה מוכיחה כי חציתם את הצומת באור אדום. הרשעה לפני ביצוע עבירה כלכלית היא נדירה.

התנהלות רשות ההגבלים ייחודית: מענישים וכופים על העסק מראש – כדי למנוע פשע-לכאורה, למנוע "פגיעה בתחרות" שעלולה לקרות אם התאגיד יממש את תכניותיו.

דוגמאות טריות שזכו לכותרות בימים האחרונים:

יצחק תשובה מעוניין להקים בדרום הארץ מפעל לייצור אלומיניום. תהליך ייצור האלומיניום דורש כמויות אנרגיה גדולות ולכן מתוכננת גם תחנת כוח, מונעת בגז, ליד מפעל האלומיניום. תשובה כידוע הוא בעל עניין במאגרי הגז "תמר" ו"לוויתן". מדובר על השקעה של 4 מיליארד דולר. הכותרת ב"כלכליסט": "המכשול המרכזי לפרויקט של תשובה בדרום – מיכל הלפרין" [הממונה על ההגבלים]. רשות החשמל תבדוק אם תשובה עלול לייצר "יותר מידי חשמל" וכך לפגוע בתחרותיות בייצור חשמל. "ועדת הריכוזיות" עלולה להתנגד בגלל היקף העסקים "הגדול מידי" של תשובה "בראייה כלל משקית", רשות ההגבלים תבחן את התכנית "בהיבט הענפי". כבר היה תקדים כזה באוגוסט 2017: ועדת הריכוזיות אסרה על עידן עופר להקים תחנת כוח להפקת חשמל בצומת פלוגות כי התחנה הנוספת תקנה לעידן עופר "יתרונות על פני חברות אחרות".

באותו גיליון מופיעה ידיעה נוספת: רשות ההגבלים בולמת את ההצעה של אדוארדו אלשטיין לרכישת "בזק". למה? כי יש לו כבר מניות ב"סלקום". אלשטיין קיבל הודעה שאסור לו אפילו להעמיד דמי רצינות לפני שימכור את אחזקותיו ב"סלקום". "דיר בַּאלַכּ".

כוחם של תאגידים

חברות גדולות נהנות לעיתים מכוח שוק גדול לתקופות מוגבלות ובתחום עסקי ייחודי. למרות העויינות הנפוצה נגד תאגידים (הגובלת לעיתים ממש בשנאה), הכוח שנמצא בידי תאגידים גדולים כלל לא מתקרב לעוצמה שבידי רשות ההגבלים הממשלתית – עוצמה שאינה מוגבלת בזמן ואינה מוגבלת לתחום מסוים. ההבדלי העוצמה התהומיים בין התאגידים לבין כוחה של רשות ההגבלים מתורגמים להשפעתה על התפתחות המשק ולכן גם על כל אחד מאתנו.

עוצמתן של חברות מסחריות מתבטאת ביכולתן להפוך רעיון למוצר או לשירות מועיל (אחרת לא היינו קונים). כוחו של התאגיד המסחרי בתועלת שהוא מניב לנו. גוגל עוזרת לנו להגיע במהירות וללא תשלום למידע; שופרסל, תנובה ועלי באבא שוברים את הראש איך לייצר ולשווק מוצרים שיקלעו לטעמינו. זו דרך פעולתם של תאגידים – הדרך להתעשרות תאגיד היא על ידי סיפוק צרכינו והגדלת התועלת לצרכן. על כך הם מתחרים.

ה"סכנה" שבתאגיד הגדול – ומניעתה

"ידוע" שתאגיד שגדל ומתרחב עלול להפוך למונופול שיצבור כוח-יתר ריכוזי, וכך הוא עלול להזיק לרווחת הצרכנים באמצעות העלאת מחירים. תפקידה של המדינה לסכל זאת – לעצור את התהליך כבר בשלב מוקדם.

ואיך יכולה המדינה לבצע את המשימה?

כדי להילחם בנזק הפוטנציאלי מקימים רשות ממשלתית "עצמאית", מעניקים לה באמצעות חקיקה סמכות להתערב במהלכים עסקיים של חברות, לבטל עסקאות, להטיל קנסות ולהעניש בחומרה. הרשות מרכזת בידיה כוח רב מכל מונופול פרטי אפשרי – ריכוזיות שעולה בהרבה על כל ריכוזיות תאורטית ומדומיינת בסקטור הפרטי. מפליא שהתקשורת והאקדמיה אפילו לא מעלים שמץ של חשש שאותו כוח ממשלתי ריכוזי ורב עוצמה עלול גם להזיק.

אף אחד לא מטיל ספק, אם המשימה שהוטלה על רשות ההגבלים בכלל ניתנת לביצוע על ידי פקידי מדינה? שום עיתון כלכלי לא שואל האם לא יצרנו סיכון חדש, מסוכן שבעתיים מהסיכון שמנסים לסכל – "פגיעה בתחרות"? הסיכון שבריכוז כוח בידי מוסד שלטוני – לכוון ולנהל פעילות עסקית בכל המשק.

רשות ממשלתית אינה מסוגלת לבקר פעילות עסקית

"רשות ההגבלים העסקיים והעומד בראשה מופקדים על שמירת התחרות וקידומה" – זה משפט הפתיחה מתוך הגדרת מטרת רשות ההגבלים. נניח לרגע שאין מחסור במשאבים להשגת אותה מטרה מוצהרת. כדי למלא בהצלחה משימה זו על הרשות לפקח על כל עסק ברזולוציה גבוהה. עליה למנות "הנהלת צללים" לכל חברה מפוקחת. ממש הנהלה מקבילה שתעבוד בצמוד לשכבת הניהול של העסק המפוקח. "הנהלת הצללים" תחשוף ותשקול מהלכים עסקיים לפרטי פרטיהם, תבדוק את ההיגיון בהחלטות העסקיות ואת השלכותיהן האפשריות על התחרות.

ברור שפיקוח מסוג זה בלתי אפשרי טכנית. בהעדר אפשרות לפיקוח צמוד ומדוקדק, ובהתחשב בקושי בהוכחת "פגיעה בתחרות" – נאלצת רשות ההגבלים להטיל איסורים גורפים על כלל הפעילות במשק – זה כבר הרבה יותר קל. זו משימה שמותאמת לפקידי מדינה. מסובך מאד להוכיח כי תאגיד ביצע "פשע" ופגע בתחרותיות. קשה מאד להוכיח כי תאגיד מיקרוסופט ששולט במערכות הפעלה למחשבים פגע בתחרותיות בגלל שליטתו ב-ווינדוס (Windows) וכך גרם נזק לצרכנים. קל הרבה יותר להגדיר רשימה של פעילויות עסקיות אסורות מראש. כך לא צריך להתמודד עם השאלה הקשה האם נגרם נזק. פשוט אוסרים מראש פעולות מסוימות ו"לא שוברים את הראש" אם באמת נגרם נזק – אסור וזהו.

במקום להאשים עסק באופן ישיר על "נזק לצרכן", אוסרים עליו ביצוע פעולות שאולי יגרמו בעתיד ל"נזק לצרכן". כך מטילים את חובת ההוכחה ש"אין לנו אחות" על השחקנים הכלכליים – אלה שמייצרים את העושר ומקומות העבודה.

אסור לאף אחד לחייב במחיר "גבוה מידי" או "נמוך מידי". אסור לדבר עם מתחרה על מחירים. אסור לייבואן להכתיב לסופרמרקט את המחיר לצרכן. אסור ואסור. כך נוהג גם "העולם הנאור": בצרפת בודקים עכשיו אם ההנחה של 70% במחיר ממרח השוקולד של חברת "נוטלה" בשבוע שעבר אינה עבירה של "מחיר טורפני". השתגעו.

אין לממשלה דרך אחרת "לשמור ולקדם את התחרות" – אלא באמצעות איסורים גורפים.

החוכמה העילאית של מומחי רשות ההגבלים

התערבות רשות ההגבלים משנה לחלוטין מבנים של ענפים כלכליים (לדוגמה: איסור על מיזוג בין חברות) ומשפיעה על כיוון ההתפתחות (אסור לשופרסל לקנות את סניפי רשת מגה הקורסת כי אז שופרסל יהיו "גדולים מידי"). שיטת פעולה זו של רשות ההגבלים קלה ונוחה לפקידים: אין צורך להוכיח שהפעילות תזיק לציבור בטווח הקצר או הארוך – הכול אסור.

האיסור הגורף מתבסס על קיומו של "פוטנציאל נזק לצרכן". החוק האוסר מעביר את הכדור אל מגרשו של התאגיד. התאגיד הוא זה שצריך לבזבז משאבים יקרים בניסיון להוכיח שפעולתו המתוכננת "לא מזיקה". הבעיה היא ששני הצדדים, רשות ההגבלים וגם התאגיד מתקשים לספק "הוכחות" מסוג זה כי פשוט אין. מהלכים עסקיים הם בדרך כלל הימור. צעד מושכל אבל הימור.

מנכ"ל חברה שמבקש מהדירקטוריון לאשר החלטה עסקית חשובה תמיד יציין את אי הוודאות שבמהלך. רק "המומחים העסקיים" של רשות ההגבלים יודעים בוודאות גמורה שהאסטרטגיה של תשובה ואלשטיין תגרום נזק לציבור ולכן – אסורה.

האם התערבות רשות ההגבלים תורמת או מזיקה?

ההתערבות משנה מהלכים עסקיים ולכן יוצרת מציאות כלכלית שונה מזו שהייתה נוצרת בתנאים של חופש כלכלי. קשה מאד להעריך את הנזק הכלכלי או את התועלת שגורמים האיסורים הגורפים. מיקרוסופט היא מונופול של מערכות הפעלה (ווינדוס) וגם מונופול של יישומים רבים (כגון וורד). האם זה רע לצרכן? האם צריך היה לפצל בכוח את מייקרוסופט לעשר חברות נפרדות? ייתכן שהמוצרים המועילים של החברה לא היו מגיעים לעולם אלמלא הכוח המאוחד – הכוח לאחד מאמצי פיתוח ומימונם, הכוח לשווק ולמכור וכך לגייס את המשאבים לפיתוח?

בשנת 2000 ניסתה הממשלה הפדרלית בארה"ב להעריך את העלות המצטברת של הרגולציה ולהגישה כדוח לקונגרס. הסתבר שהמשימה קשה עד בלתי אפשרית. הדוח שפורסם לבסוף לא כלל את העלויות שגורמת רשות ההגבלים למשק האמריקאי – משימה בלתי אפשרית.

As OMB stated back in its 2000 Report to Congress on the Benefits and Costs of Federal Regulation, “our definition of economic regulation does not include antitrust activities such as preventing the formation of monopolies through mergers or anticompetitive behavior.”

הנזק שגורמת רשות ההגבלים בלתי ניתן למדידה, אפשר להעריך רק חלקים מהנזק כגון עלויות ישירות לתקציב המדינה של עצם קיומה של הרשות – זה כמובן "הכסף הקטן", כנראה כ- 80 עד 100 מיליון שקלים בשנה. עלות גבוהה יותר היא העלות הישירה של חברות ועסקים בהתמודדות עם הרגולציה (הוצאות משפטיות, קנסות, הוצאות שכר, הוצאות ציות לרגולציה). אבל ההוצאה הגדולה ביותר בלתי מדידה לחלוטין: מה ניתן היה להשיג בזמן שהולך לאיבוד בהתעסקות עם הרגולציה ובנזק הנגרם לתוצר כתוצאה מקיומה של אבן הריחיים הזאת בדמות מוצרים ושירותים שלא ראו אור וכלל לא נוצרו. הנה רק שתי דוגמאות לנזק:

"מתווה הגז" – נזק של מיליארדי שקלים

"מתווה הגז" אושר במאי 2016 לאחר מספר שנים של התכתשות בין רגולטורים, פוליטיקאים, רשויות ממשלתיות, הממשל האמריקאי, ועדות ששינסקי וצמח, בג"ץ, ו"מחאה ציבורית". דייוויד גילה, הממונה על ההגבלים, פרש מתפקידו; גם אריה דרעי, שר הכלכלה, התפטר מהמשרד (המיותר) – כולנו הצטערנו צער עמוק על שניהם.

פתגם ישן גורס כי גמל הוא תוצר של ועדה ממשלתית שניסתה לתכנן סוס. מתווה הגז הוא תוצר תכנון השקול ל- 20 ועדות. קראו את הלינק אל תקציר המתווה בוויקיפדיה: כדי שלבסוף יצא גם גז מהים, היה צורך בשרשרת של פטורים מאוסף מגוון של חוקי רגולציה. אז כמה מיליארדים עלתה לנו הרגולציה, בינתיים, עד שהגז החל לזרום מתמר?

חברת החשמל הממשלתית, היא הצרכן הגדול של הגז עד כה (כמחצית התפוקה של "תמר"). בתנאי שוק, קליינט גדול זוכה בדרך כלל להנחה. כמה עולה לנו הרגולציה שיצרה מצב הפוך בו הקליינט הגדול ביותר משלם מחיר גבוה משמעותית מהצרכנים הקטנים? כך זה בחברה ללא "בעל בית" – כמה מיליארדים התעופפו כאן מכיסנו דרך חשבון החשמל?

הממונה על ההגבלים התנגד להכנסת סעיף MFN להסכם מכירת הגז לחברת החשמל בטענה שהוא יוצר מעין תאום מחירים עם מתחרים. הסעיף אמור היה להבטיח שהמחיר לחברת החשמל יתואם בעתיד למחיר הנמוך ביותר שישלמו הלקוחות האחרים.

עכשיו מתנהלת תביעה ייצוגית בהיקף אסטרונומי של 45 מיליארד שקל נגד שותפות "תמר" שניצלה לכאורה את מעמדה כמונופול לגבות מחיר מופרז מחברת החשמל – מחיר שנגבה מהציבור דרך תעריפי החשמל.

כך גרם יאיר לפיד להפסד של מיליארדי שקלים למשק בעסקה אחת

ענקית האשלג הקנדית חברת פוטאש ביקשה ב-2013 לקנות את השליטה בחברת כימיקלים לישראל (כי"ל) מבעל השליטה עידן עופר (באמצעות החברה לישראל). החברה הקנדית הסכימה להשאיר "מניית זהב" (שמאפשרת זכות וטו למדינה בעסקאות עתידיות) בידי מדינת ישראל. עידן עופר כאיש עסקים פרטי העריך כי כדאי לו למכור את אחזקותיו, אולי כי העריך שמחירי האשלג בעולם ימשיכו לצנוח ויגדל הקושי להתמודד מול יצרני הענק בעולם מקנדה ורוסיה.

שר האוצר יאיר לפיד, בעידוד מחיאות כפיים בתקשורת, עשה שימוש בכוח הריכוזי הנתון בידי השלטון ומנע את המכירה בטענה "משאבי הטבע של מדינת ישראל הם נכס ציבורי והציבור הישראלי הוא הראשון שצריך ליהנות מהם". מאז המשיך מחיר האשלג בעולם לצנוח מ-400 דולר לטון ב-2013 לכ- 200 דולר לטון בסוף 2017. המכירה לפוטאש הייתה מניבה לחברה לישראל רווח הון של כ-20 מיליארד שקל, המדינה הייתה מרוויחה מס רווח הון של כ-5 מיליארד שקל. הרווח לאחר מס של החברה לישראל היה עומד על כ- 16 מיליארד שקל שהיו מושקעים, מן הסתם בעסקים אחרים וביוזמות חדשות. קשה להעריך את היקף הנזק שנגרם ממניעת ההשקעות החדשות. יאיר לפיד התייעץ לפני ההחלטה עם "הדרגים המקצועיים", כנראה גם עם הממונה על ההגבלים ועמיתיו המלומדים. חברת פוטאש מכרה לאחרונה את מניות המיעוט שהחזיקה בכי"ל וחיסלה את נוכחותה בישראל. ים המלח ניצל סופית וחזר לידי הציבור בישראל...

"חוק הריכוזיות" נועד להילחם בריכוז כוח עסקי-פרטי שכלל אינו "כוח". עסק אינו מפעיל כוח על הציבור כדי לקנות את מוצריו. לסמסונג ולשופרסל אין שוטרים ובתי משפט שעוצרים אנשים ברחוב ומאלצים אותם להיכנס לחנות ולקנות. ריכוז הכוח שצריך להילחם בו מצוי בידי המדינה.

ההחלטות העסקיות של הממונה על ההגבלים והפוליטיקאים פסולות לא בגלל שהן גורמות להפסדי עתק, אלא בגלל שהן לא-מוסריות, פוגעות בחופש הפרט של בעלי העסק ובזכותם לקניין. התערבות פוליטית כפויה בזכות הקניין תניב, ברוב המקרים, גם תוצאות כלכליות הרסניות.

מוטי היינריך

הירשמו כאן לקבלת התראה על כתבה חדשה באתר

עודכן לאחרונה ב חמישי, 01 פברואר 2018 05:53

פריטים קשורים